מתי מבנה קיים "לא מתאים" לשימוש חדש, גם אם התוכנית מתירה אותו?

בעל נכס, שרוצה לשנות את השימוש הקיים בו לשימוש אחר, שונה מזה שנקבע בהיתר הבנייה של המבנה, נניח מדירת מגורים בקומת הקרקע למשרד, ניצב בפני שתי שאלות נפרדות: השאלה הראשונה, היא אם השימוש החדש מותר לפי התוכנית החלה על המקרקעין? אבל גם כשהתשובה לשאלה הראשונה חיובית, יש שאלה שנייה, נפרדת, שחייבים לבדוק: האם המבנה הקיים, שנבנה מלכתחילה למטרה אחרת, "מתאים" בפועל לשמש את השימוש החדש. ברשימה זו נתאר באלו מקרים נדרשת הבחינה הזו, ולפי אלו קריטריונים היא נעשית.

ההקשר הכללי – בין שימוש חורג מתוכנית לשימוש חורג מהיתר

תוכנית בניין עיר מחלקת את שטח העיר לאזורים שונים, שבכל אחד מהם יש "ייעוד" עיקרי. בתוך כל ייעוד, מותרים שימושים שונים. למשל, בייעוד של מגורים, יהיו בדרך כלל גם דרכים, שטחים ציבוריים פתוחים, ולפעמים גם מבני ציבור או מסחר. עם זאת, היתר הבנייה שניתן למבנה מסוים מכוח אותה תוכנית מתייחס, בדרך כלל, לשימוש מסוים אחד מבין כל השימושים שמותרים באותו ייעוד. כאשר בעל נכס רוצה לשנות את השימוש, במבנה שהוקם למטרה אחת, לשימוש אחר, שאף הוא תואם תוכנית, הוא עדיין זקוק לאישור מהוועדה המקומית. האישור הזה נקרא "היתר לשימוש חורג מהיתר".

במבט ראשון, זה עשוי להיראות תמוה: אם מדובר בשימוש שתואם את התוכנית שחלה על המקרקעין, הרי שמלכתחילה ניתן היה לקבל היתר בנייה לשימוש החדש. מדוע אם כן נדרש אישור מיוחד לשינוי השימוש? הסיבה לכך היא, שמבנה שנבנה במקור לשימוש אחד, עשוי שלא להתאים לשימוש החדש. אי התאמה זו, עשויה להכביד על מי שעושה שימוש במבנה, ולפעמים גם על הסביבה.

על כן נדרשת הגשת בקשה לשימוש חורג מהיתר, שנבחנת על סמך מה שכונה בפסיקה בשם "מבחן ההתאמה". 

"מבחן ההתאמה"

במסגרת "מבחן ההתאמה" נבחן המבנה הקיים, ולא התוכנית. גם שימוש שהתוכנית מתירה בבירור באזור עלול להיפסל במבנה מסוים, אם המבנה עצמו, על ממדיו ותצורתו, מיקומו, דרכי הגישה אליו ושימושים אחרים בסביבתו - אינם מתאימים לו בפועל. הקריטריונים שבודקים מוסדות התכנון לשם כך  הם קונקרטיים ופיזיים, ויכולים לכלול את כל אלו: התאמת המבנה לסוג השימוש ואינטנסיביות השימוש בו, התאמת הפעילות שתבוצע במבנה לשימושים אחרים באזור וכדומה.

שתי דוגמאות מנוגדות

על מנת להמחיש כיצד יישום אותו מבחן ממש מוביל לתוצאות שונות, בהתאם למאפייני המבנה וסביבתו בלבד, נציג שני מקרים שאירעו במציאות ונבחנו על ידי ועדת הערר.

במקרה אחד, מרפאה פרטית לרפואה דחופה ביקשה לפעול בחנות שמצויה בקומת הקרקע של בניין מגורים, בשטח שהתוכנית התירה בו שימוש מסחרי כללי. השימוש עצמו נמצא תואם לתוכנית ואף חשיבותו הציבורית הגבוהה הייתה ברורה לכל. אולם, הצירוף של שטח החנות, שהיה צר מכדי להכיל את המטופלים ומלוויהם, הכניסה לחנות שהייתה ממוקמת מטרים בודדים מתחת לחלונות חדרי השינה של דיירי הבניין שמעל, שבילי גישה משותפים לחנות ולדירות המגורים, ופעילות המרפאה שבעה ימים בשבוע, כולל בשעות הלילה המאוחרות, הביא את ועדת הערר למסקנה שהמבנה הקונקרטי אינו מתאים לשימוש המבוקש. לכן, הבקשה לשימוש חורג מהיתר, מחנות למרפאה לרפואה דחופה, נדחתה.

במקרה אחר, המועצה המקומית החליטה להקצות מבנה ציבורי קיים בשכונה של צמודי קרקע ביישוב, אשר שימש בעבר כמרפאת קופת חולים, לטובת מועדון לתנועת נוער. התוכנית ייעדה את המקרקעין לטובת מבנה ציבור, אך היה צורך לבחון את התאמת המבנה וסביבתו לשימוש תנועת הנוער. תושבי הסביבה לא חלקו על התאמת המבנה עצמו לשימוש תנועת הנוער, אך טענו כי השימושים במקרקעין "זולגים" דרך קבע לשטחים הצמודים למבנה. ועדת הערר קבעה, כי טענה זו של התושבים לא הוכחה, וכי כבר נקבע שארועים וטקסים שונים של תנועת הנוער, כמו גם איסוף ויציאה לטיולים, יתבצעו במיקום מרוחק. ועדת הערר לא קיבלה גם את טענת התושבים, שפעילות של תנועות נוער מתבצעת לרוב בפאתי העיר, וקבעה שקיים יתרון במיקום מבנה תנועת נוער, המיועדת לבני 11 – 18, בתוך שכונת מגורים. על כן הבקשה לשימוש חורג מהיתר, ממרפאה למועדון של תנועת נוער, אושרה, בכפוף להגבלות על שעות הפעילות ולתקופת ניסיון מוגבלת בזמן.

מה ניתן ללמוד מכך

מבקש היתר לשימוש חורג לא יכול להסתפק בבדיקה שהשימוש המבוקש מותר לפי התוכנית. יש לבחון בנפרד, ומראש, אם המבנה הקונקרטי, במיקומו ובתצורתו הנוכחיים, מתאים לשימוש החדש המבוקש. חשיבותו הציבורית של השימוש, ולו הרבה ביותר, אינה מספיקה כשלעצמה כדי לגבור על אי-התאמה פיזית שנמצאה. 

מראי מקום:
ערר (מרכז) 1035-04-20 טר"ם טיפול רפואי מיידי בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה פתח תקוה (23.7.2020).
ערר (מרכז) 1010-02-22 אורי כשר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה זמורה (3.8.2022).

*הכותבת היא מנהלת לימודי התעודה וההכשרות המקצועיות במרכז בר-אילן לנדל"ן. כיהנה כיו"ר ועדת ערר מחוזית לפיצויים והיטל השבחה במחוזות חיפה והמרכז בשנים 2020-2026.