עד מתי ניתן לגבות היטל השבחה? הכלל שמגביל את הוועדות המקומיות

נניח שבעל נכס מימש זכויות מכוח תוכנית משביחה, או היתר לשימוש חורג, אבל הוועדה המקומית נזכרה לשלוח לו דרישת תשלום היטל השבחה רק בחלוף מספר שנים, אך טרם שחלפה תקופת ההתיישנות האזרחית (7 שנים). האם ניתן לגבות את החוב? מתברר שלא בהכרח. ברשימה זו נתאר את הכללים שמגבילים גביית היטל השבחה על ידי ועדה מקומית במועד מאוחר, וטרם שחלפה תקופת ההתיישנות.

עקרון השיהוי המינהלי חל לצד דיני ההתיישנות הכלליים

היטל השבחה הוא תשלום שמוטל על בעל מקרקעין כאשר החלטה תכנונית, כגון אישור תוכנית, מתן הקלה, או אישור שימוש חורג, מעלה את שווי הנכס. דיני ההתיישנות הרגילים קובעים, שניתן לפעול לגביית חוב במשך שבע שנים מהיום שנוצר החוב. 

לכאורה, ניתן לחשוב, שכל עוד הוועדה המקומית פועלת בתוך שבע השנים האלה, אין לבעל הנכס עילה לטעון כנגד האיחור במשלוח דרישת התשלום. אלא, שעל דרישת תשלום היטל השבחה חלים גם כללי המשפט המינהלי, שכוללים את עקרון השיהוי המינהלי. דרישת תשלום, שנשלחה בתוך תקופת ההתיישנות, עשויה להיפסל בשל מבחן השיהוי המינהלי.

מבחני השיהוי המינהלי

בהתאם לדיני השיהוי החלים מכוח המשפט המינהלי, יש לבחון את פרק הזמן האובייקטיבי שבו התעכבה פעולת הרשות, את הסתמכות הפרט על כך והשינוי לרעה שחל במצבו בתקופה זו ואת האינטרס של שמירה על עקרון החוקיות ושלטון החוק.

בפסיקת בתי המשפט וועדות הערר, ניתן משקל לשיקולים הבאים:

• עוצמת ההסתמכות של בעל הנכס, כאשר ניתן משקל גבוה יותר להסתמכות על מדיניות או על נוהג מקובל של הוועדה המקומית, להבדיל מהעדר גבייה שנבעה מטעות או מחוסר תשומת לב; 

• אינטרס הציבור בגביית מס אמת, שוויון בנטל המס, ניהול תקין של כספי הציבור ומניעת נזק לקופה הציבורית.

• אינטרס הציבור בפעולה תקינה וראויה של הוועדה המקומית, הפנמת נזקיה של התנהגות רשלנית ועידוד הוועדה המקומית לפעול בלוח זמנים סביר לגביית המס.

• חובת ההגינות המוגברת החלה על ועדה מקומית אל מול חובת תום הלב של הפרט, כאשר חובתה של הוועדה המקומית, כרשות מינהלית, הינה רחבה יותר ומחמירה יותר מזו של הפרט. בהקשרים אלו ייבחנו ותק החוב ומאמצי הוועדה המקומית לגבותו במהלך השנים, אל מול ניסיונות הפרט לחמוק מתשלום תשלומי החובה, ככל שהיו כאלו.

בשנים האחרונות, נתמכים מבחני השיהוי המינהלי לעניין היטל השבחה בכלי עזר חשוב: הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בנושא הליכי גבייה מינהליים, הקובעת שרשות צריכה לפתוח בהליכי גבייה בתוך פרק זמן שאינו עולה, ככלל, על שלוש שנים. מדובר בתקופה מצומצמת הרבה פחות משבע שנות ההתיישנות. אמנם, הנחיית היועץ המשפטי לממשלה נכתבה במקור לצורך גביית חובות מס לפי פקודת המסים, ולא לצורך היטל השבחה; אולם, בהחלטות ועדות הערר המחוזיות לפיצויים והיטל השבחה נקבע, כי ניתן להסתייע בהנחיה זו גם לצורך בחינת השיהוי המינהלי בדרישת תשלום היטל השבחה.

דוגמה ממחישה

בעל זכויות במקרקעין קיבל, במסגרת בקשה להיתר, היתר לשימוש חורג מתוכנית לתקופה מוגבלת של חמש שנים. אישור שכזה מהווה אירוע מס שבגינו חלה חובת תשלום היטל השבחה. אלא, שהוועדה המקומית לא שלחה דרישת תשלום בסמוך למועד מתן ההיתר לשימוש חורג, אלא רק כעבור כחמש שנים, ממש לקראת תום תקופת השימוש החורג.

בעל הזכויות בקרקע טען, כי משך האיחור בהוצאת דרישת התשלום מצדיק את ביטולה מחמת שיהוי. ועדת הערר בחנה את הטענה ומצאה, שלא הוצגה בפניה כל אינדיקציה להחלטה מודעת של הוועדה המקומית, או מדיניות מגובשת, של אי גביית היטל השבחה. להתרשמותה של ועדת הערר, הוועדה המקומית נמנעה מגביית היטל ההשבחה ככל הנראה בשל טעות, היסח הדעת או אי הקפדה. מנגד, בעל הזכויות לא הראה כי הוא שינה את מצבו לרעה בהסתמך על אי-הגבייה של היטל השבחה, וכי היה נוהג אחרת לו קיבל את דרישת התשלום בסמוך למועד הוצאת ההיתר לשימוש חורג. שני הגורמים האלה החלישו את טענת ההסתמכות של בעל הזכויות בקרקע.

ועדת הערר ייחסה משקל גם לעובדה, שבעל הזכויות בקרקע הוא גוף חזק ומתוחכם, שחזקה עליו כי הוא מלווה באנשי מקצוע הבקיאים במשמעות הכלכלית של קבלת היתר לשימוש חורג מתוכנית. עוד ניתן משקל, לאינטרס הציבורי בניהול תקין של כספי הציבור ומניעת נזק לקופה הציבורית .

עם זאת, ועדת הערר לא התעלמה ממשך הזמן הרב שחלף, ומהעובדה שדרישת התשלום נשלחה לקראת תום תקופת השימוש החורג, דבר שאינו מתיישב עם חובת ההגינות החלה על הוועדה המקומית. ועדת הערר הדגישה, כי  האינטרס הציבורי תומך בהחלטה שתגרום לוועדה המקומית להפנים את ההשלכות הנובעות מאי גביית מס במועד, וכי לא הוכח שבעל הזכויות התנהל בחוסר תום לב בנושא זה.

על רקע כל אלו, אימצה ועדת הערר את פרק הזמן של שלוש שנים שנקבע בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה כנקודת איזון מתאימה, וקבעה כי השיהוי חל ביחס לשנתיים הראשונות של תקופת השימוש החורג, ויש לגבות את היטל ההשבחה רק בגין שלוש שנות השימוש החורג האחרונות. 

התוצאה: הוועדה המקומית איבדה חלק משמעותי מסכום היטל ההשבחה רק בשל שיהוי, ולמרות שדרישת התשלום נשלחה בתוך תקופת שבע השנים.

מסקנה

שבע שנות ההתיישנות אינן היתר לרשות לגבות היטל השבחה בכל עת שנוח לה בתוך אותה תקופה. שיהוי מינהלי הוא דוקטרינה נפרדת, שיכולה לצמצם את החיוב גם כשההתיישנות הפורמלית עדיין רחוקה, ופרק הזמן הסביר שנבחן בפועל מתקרב היום, לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, לשלוש שנים בלבד.

מראי מקום:
ערר (חיפה) 8029-05-19 נמל מספנות ישראל בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה (17.10.2021).
ערר (מרכז) 8045-09-24 משאת פז נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הוד השרון (9.7.2026).

*הכותבת היא מנהלת לימודי התעודה וההכשרות המקצועיות במרכז בר-אילן לנדל"ן. כיהנה כיו"ר ועדת ערר מחוזית לפיצויים והיטל השבחה במחוזות חיפה והמרכז בשנים 2020-2026.

למגוון הקורסים של מרכז בר-אילן לנדל"ן>>